들어가며: 미국에서 재정준칙을 연구하다
필자는 미국 켄터키대학교 행정대학원(마틴스쿨)에서 연구 주제인 재정준칙에 대해 수학했다. 재정준칙은 국가채무 등 재정지표가 일정 수준을 넘지 않도록 법률로 정한 규범이다. 미국과 유럽을 중심으로 전 세계 90여개국이 도입했으며, 특히 경제협력개발기구(OECD)는 38개 회원국 중 34곳이 재정준칙을 두고 있다. 하지만 우리나라는 외환위기(IMF) 이후부터 재정준칙 도입이 논의됐음에도 아직 이뤄지지 않았다. 코로나19 위기를 거치면서 국가부채가 1000조원을 돌파하는 등 재정건전성에 대한 관심이 커졌고, 윤석열 정부는 임기 내 재정준칙 도입을 국정과제로 삼았다.
필자는 연수 기간 중 미국 연방정부와 주정부가 도입한 다양한 재정준칙 모형을 연구하고, 한국에 적합한 모델을 찾아보고자 했다. 마틴스쿨 재정전문가인 멀 핵바트(Merl Hackbart) 교수 수업을 청강하고 여러 자문을 구했다. 핵바트 교수는 켄터키 주정부에서 두 차례 예산국장을 지냈고, 주지사의 정치 자문가로 활동한 바 있다. 또 재정을 이해하기 위해선 조세 제도에 대한 이해가 필수라 조세 전문가인 빌 호이트 교수의 수업도 틈틈이 청강했다.
필자는 켄터키 지역 경제 전문가인 마이클 칠드레스(Michael Childress) 교수 수업도 들으며 연구 활동을 했다. 켄터키대 경제연구소 소속인 칠드레스 교수는 매년 발간되는 지역경제 보고서 ‘Kentucky Annual Economic Report’의 저자 중 한 명이기도 하다.
이와 함께 경영대학 도서관에서 전미예산관료협회(NASBO)가 발간한 다양한 자료집을 통해 개별적인 연구 활동을 진행했다. 학교 측의 주선으로 아프텝 퍼레발(Aftab Pureval) 신시내티 시장과 직접 대면 미팅할 기회를 가졌고, 샬럿 시청 등 여러 행정기관을 현장 탐방했다. 지난 1년간 연구 결과와 전문가들의 자문, 미국 행정기관 탐방을 통해 익힌 경험 등을 바탕으로 본 보고서를 작성했다.
보고서는 크게 미국 연방정부와 주정부 재무 구조 이해, 각 정부의 다양한 재정준칙, 한국 상황에 대한 진단 및 필자가 제시하는 결론 등으로 구성했다. 이와 더불어 연수 기간 특히 기억에 남은 경험도 부록 형식으로 덧붙였다.
<필자가 연수 기간 수업을 청강하고 자문을 받은 켄터키대 주요 교수>
미국 연방정부와 주정부의 재무 구조
미국의 재정준칙을 연구하기 위해선 먼저 연방정부와 지방정부의 재무 구조를 이해할 필요가 있다. 미국 연방정부는 재정의 80% 이상을 조세(연방세)로 충당한다. 우리나라의 국세 개념인 연방세는 개인소득세, 법인소득세, 상속세, 연방소비세(담배, 주류, 유류 등) 등이 있다. 필자는 연수 도중 버락 오바마 행정부 시절인 2015회계연도 예산안을 살펴볼 기회가 있었다. 연방정부 총수입(3조 9000억 달러) 85%인 3조 3200억 달러가 조세, 나머지 15%는 국채 발행으로 구성됐다.
지방정부인 주정부 재정도 조세(지방세)가 근간을 이룬다. 지방소득세, 재산세, 소비세 등이다. 이 중에서도 재산세와 소비세가 차지하는 비중이 크다. 소비세의 경우 주마다 세율이 다른데 캘리포니아(7.5%), 인디애나, 테네시(이상 7%) 등이 높은 편이다. 반면 알래스카 등 몇몇 주는 소비세율이 0%, 즉 세금을 부과하지 않는다. 대신 이런 주들은 재산세가 다른 주보다 높은 편이다.
지방정부는 조세수입 외에도 연방정부로 받는 보조금이 상당한 비중을 차지한다. 연방정부 보조금은 별도의 산식을 바탕으로 배분되는데 부유한 주에는 적게, 빈곤한 주에는 많게 돌아간다. 필자가 거주한 켄터키 주는 상대적으로 빈곤한 주로 분류되는데, 2022회계연도의 경우 주정부 예산 435억 달러 중 약 40%인 175억 달러가 연방정부로부터 받은 것이다. 미국 전체 주 평균적으론 약 20%가 연방정부 보조금이라고 하니 2배 가량 많은 셈이다.
미국의 재정준칙 유형
미국 연방정부와 주정부는 다양한 형태의 재정준칙을 도입했는데, 필자의 연구 결과 크게 3가지로 구분할 수 있다. 균형예산준칙(balanced budget rule)과 채무제한(debt limit), 세입 및 지출 제한(tax and expenditure limit)이다. 또 이들 범주에 속하지 않는 미국 연방정부의 독특한 재정준칙인 PAYGO원칙도 있다. 이 네 가지 재정준칙에 대한 연구 결과를 요약하면 다음과 같다.
균형예산준칙
쉽게 말해 정부 수입과 지출이 균형을 이루도록, 즉 같도록 하는 제도다. 다른 준칙과 달리 1년 단위의 예산과 연계되고 재정적자를 근원적으로 방지한다는 장점이 있다. 하지만 경제위기가 덮쳐 대규모 재정지출이 필요할 때 이 같은 준칙이 발목을 잡아 경기 회복을 더디게 할 수 있다는 단점이 있다.
필자는 연수 도중 전미예산관료협회(NASBO)가 발간한 ‘2021년 주정부의 예산 처리’(2021 Budget Processes in the States)라는 자료를 접했고, 미국 50개 주정부 중 49곳이 균형예산준칙을 도입한 것을 확인했다. 유일하게 버몬트 주만 예외였다. 28곳은 주헌법으로 주지사가 균형예산준칙을 준수한 예산안을 의회에 제출하도록 했다. 또 33곳은 주헌법으로 주의회가 균형예산준칙에 부합한 예산안을 의결토록 했다.
다만 앞서 언급했듯이 균형예산준칙을 그대로 적용할 경우 전쟁이나 경제위기 같은 상황에서도 재정지출이 제한되기 때문에 각 주는 다양한 예외 조항을 둔 것으로 확인됐다. 각 주가 마련한 균형예산준칙 주요 예외 조항을 표로 정리하면 다음과 같다.
이 밖에 뉴햄프셔는 균형예산준칙을 지키지 않더라도 제재 조항을 언급하지 않아 사실상 강제적 효력이 없다. 위스콘신의 경우 평시엔 매년 500만 달러의 법정 준비금을 의무적으로 쌓게 하고, 위기 시엔 이를 사용토록 하고 있다.
채무제한
채무제한은 총부채나 순부채 등 정부 채무에 일정한 상한선을 설정하는 제도다. 예를 들어 정부 채무가 GDP의 50%를 넘지 못하도록 제한하는 식이다. 재정건전성을 유지하면서도 균형예산준칙에 비해 유연한 재정운용을 할 수 있다는 게 장점이다. 하지만 채무제한에 도달할 때까지 부채를 제어하지 못하는 경우가 종종 있다. 이 경우 정부의 재정지출이 급작스럽게 중단되는 재정절벽(fiscal cliff)과 같은 사태가 터질 수 있다. 미국 연방정부도 채무제한을 재정준칙으로 도입했는데, 지난 5월 부채가 한도에 도달해 채무불이행(디폴트) 사태가 우려되기도 했다. 미국은 2021년 의회가 체무제한을 31조 4000억 달러(약 4경 1600조원)로 설정했지만, 코로나19 등으로 인한 재정지출 증가로 한도에 도달하고 말았다.
전미예산관료협회에 따르면 미국 주정부 40곳도 채무제한을 재정준칙으로 도입하고 있다. 다만 연방정부와는 다른 다양한 방식으로 채무를 제한한다. 표로 정리해봤다.
세입 및 지출 제한
세입 제한은 정부가 세금을 인상하거나 새로운 조세제도를 만드는 것을 억제하는 걸 말한다, 세입 제한을 두면 정부가 운영하는 재정 규모는 쉽게 증가할 수 없으며 정부 지출도 자연스럽게 억제되거나 축소되는 효과가 발생한다.
지출 제한은 예산 편성 당시부터 재정 지출의 일부 또는 전부에 제한을 두는 구체적인 기준을 말한다. 의회 등 제3의 주체가 예산편성 초기에 지출 수준의 상한선을 발표하고, 정부는 이를 초과해선 안 된다. 재정준칙 중에서도 구속력이 상당히 큰 제도로 재정건전성을 유지하는 데 직접적인 도움이 된다. 특히 포퓰리즘에 입각한 재정지출을 억제할 수 있다. 하지만 앞서 서술한 균형예산준칙과 마찬가지로 정부의 재정활동을 지나치게 억제해 경제위기 시 적절한 대응에 걸림돌이 될 수 있다. 미국 주정부 중 약 절반인 26곳이 세입 또는 지출 제한 규정을 헌법이나 법령 등에 명시하고 있다. 역시 각 주마다 다양한 방식을 취하고 있는데, 이는 각 주의 인구나 경제력 등을 고려한 조치다. 각 주 정부의 세입 및 지출 제한 제도에 대한 연구 결과를 표로 정리하면 다음과 같다.
PAYGO 원칙
미국 연방정부의 재정준칙 중 하나인 PAYGO는 ‘pay-as-you-go’의 약자로 정부가 새로운 의무지출이 필요한 법안을 입법할 때는 이를 충당할 수 있는 세입 증가 방안을 제시하거나 다른 의무지출을 감축하도록 하는 것이다. 다만 의회가 PAYGO 원칙을 적용하지 않아도 된다고 합의하면 면제된다. 또 저소득층에 대해 긴급하게 지출을 해야하거나 이들에 대한 식료폼비 지원 등은 PAYGO 원칙 예외 조항으로 두고 있다.
PAYGO 원칙을 필자에게 설명한 핵바트 교수는 2가지의 장점이 있다고 요약했다. 먼저 재원의 조기 투입이 최소화된다는 것이다. 재원 확보가 마련된 상황에서만 지출이 가능하기 때문이다. 또 국채 발행 등에 따른 이자 비용이 들지 않는다는 것도 장점이다.
하지만 양날의 검처럼 단점도 존재한다. 재원 조달이라는 명목으로 납세자에게 과도한 부담을 줄 수 있으며, 과도하게 PAYGO 원칙을 적용할 경우 다른 분야 지출이 깎여 부작용을 초래할 수 있다.
또 미국에선 PAYGO 원칙이 재정건전성 확보에 큰 도움이 되지 못했다. 이는 세계 최대 경제대국이자 기축통화국으로서 정부 및 정치권이 재정건전성에 대한 위험의식이 상대적으로 낮기 때문이다. 따라서 여러 재정지출이 정치권과의 합의를 통해 PAYGO 원칙 예외대상으로 인정됐다. 이 같은 조치는 미국에 심각한 재정적자를 야기했다.
핵바트 교수에 따르면 미국 연방정부는 2022회계연도(2021년 10월 1일~2022년 9월 30일)에만 총 1조 4500억 달러(약 1926조원)의 재정 적자가 발생했다. 연방정부 지출이 6조 4800억 달러에 달한 반면, 수입은 5조 300억 달러에 그쳤기 때문이다. 이 같은 재정적자는 미국 국내총생산(GDP)의 5.4%에 달하는 규모다. 2차 세계대전으로 GDP 대비 재정적자가 29%를 기록한 1943년 이후 80여년만에 가장 높은 수치다. 미국 정부의 총 부채는 무려 30조 9000억 달러(약 4경 1000조원)로 GDP의 121%에 달한다. 2차 세계대전 직후인 1946년 기록한 119%를 웃돈다.
한국 상황에 대한 진단
지금까지 미국 연방정부와 주정부의 다양한 재정준칙 유형에 대해 탐방했지만, 우리 실정에 맞는 모델을 찾으려면 한국 상황에 대한 진단도 필요하다. 이에 간략하게 한국의 재무 상황과 도입이 논의 중인 재정준칙 모형에 대해 살펴본다.
한국 국가채무는 2019년 723조 2000억원이었으나 코로나19가 터진 2020년부터 해마다 100조원 넘게 불어 지난해 1068조 8000억원을 기록, 1000조원 시대를 열었다. GDP 대비 비율로 보면 같은 기간 37.6%에서 49.7%로 4년 새 12.1% 포인트나 상승했다. 경제 규모 대비 나랏빚 늘어나는 속도가 매우 가파른 것이다. 이뿐만이 아니다. 우리나라는 저출산 고령화 등으로 정부지출이 크게 늘어나면서 2026년 국가채무는 1343조 9000억원에 달할 것으로 예상된다.
이에 정부는 ▲GDP 대비 관리재정수지 적자 비율을 3% 이내로 관리하고 ▲GDP 대비 국가채무비율이 60%를 넘으면 적자 한도 비율을 2%로 축소하는 내용의 재정준칙을 마련했다. 하지만 국회 통과는 아직 이뤄지지 않고 있다. 정부는 2015년부터 수 차례에 걸쳐 재정준칙을 입법했지만 국회 임기 종료와 함께 자동 폐기되는 등 악순환이 반복되고 있다.
나오며: 한국형 재정준칙에 대한 고찰
필자는 그간 연구 결과를 바탕으로 우리나라에 적합한 재정준칙 모형에 대한 자문을 구했다. 필자가 접촉한 전문가들은 저마다 다양한 견해를 제시했지만, 한국 상황을 이해하며 가장 세심하게 답변한 전문가는 핵바트 교수와 칠드레스 교수였다. 이 두 전문가의 견해는 많이 달랐는데, 이는 성향 차이에서 비롯된 것으로 보인다. 재정학자인 핵바트 교수는 재정건전성을 중시하는 보수적 성향이 강하고, 사회 개혁에 관심이 많은 칠드레스 교수는 상당히 진보적이다.
핵바트 교수는 앞서 서술한 미국 연방정부의 PAYGO 원칙을 한국 정부도 도입할 필요가 있다고 했다. PAYGO 원칙이 비록 미국에선 정치적 이해관계로 인해 큰 효과를 거두진 못했지만, 가장 합리적이고 재정 낭비를 예방할 수 있는 제도라는 것이다. 미국의 경우 글로벌 금융위기가 발생하기 전 대규모 재정흑자가 발생하면서 재정건전성에 대한 경계감이 낮아졌고, PAYGO 원칙 예외를 잇따라 허용하면서 효과가 반감됐다는 게 핵바트 교수의 설명이다. 핵바트 교수는 한국이 미국을 반면교사 삼아 같은 실수를 반복하지 않아야 한다고 했다.
핵바트 교수는 또 한국도 채무제한 제도를 도입할 필요가 있다고 역설했다. 하지만 여기서 중요한 것은 채무 한도를 얼마로 정하는 게 아니고, 이런 제한이 필요하다는 사회적 합의를 이끌어내는 것이라고 했다. 미국도 채무제한을 두고 있음에도 ‘합리적이지 않은 한도’라는 인식이 강해 이를 지키지 않는 경우가 많았기 때문이다.
한편 칠드레스 교수는 핵바트 교수와는 전혀 다른 의견을 냈다. 칠드레스 교수는 오히려 정부 지출을 늘려 ‘파이’(경제규모)를 키우는 게 재정건전성을 높이는 길이 될 것이라고 했다. 한국의 경우 아직도 성장 여력이 남아 있는 국가인만큼, 정부가 적극적인 재정정책을 펼쳐 경제가 확대되면 세수가 늘어나고 국고가 채워지는 등 선순환이 반복된다는 것이다. 한국의 GDP 대비 국가채무 비율이 아직 50% 정도로 주요 선진국에 비해 여유가 있다는 것도 근거로 삼았다. 유럽의 주요 국가는 GDP 대비 채무비율이 60%대이며, 미국은 100%를 넘긴 지 오래다. 이들 국가와 비교하면 한국은 아직 재정건전성이 양호하다는 것이다.
세법 전문가인 빌호이트 교수는 한국의 상황을 잘 모른다고 전제한 뒤 재정준칙에 대한 견해를 밝혔다, 그는 어떤 제도를 도입하는가보단 정부와 국민이 준칙을 지키려는 의지가 가장 중요하다고 밝혔다. 빌호이트 교수는 미국이 아닌 스웨덴에 대해 언급했는데, 스웨덴은 재정준칙 예외 적용이 매우 제한적이라고 설명했다. 깐깐한 재정준칙을 도입한 뒤 여러 예외 조항을 둬 느슨하게 하는 것보단, 합리적인 한도를 설정해 강제성을 높이는 게 효율적이라고 덧붙였다. 빌호이트 교수의 제언을 핵바트 교수, 칠드레스 교수와 공유했는데 그들도 동의하는 바라고 했다. 이들은 현재 한국이 도입하려는 GDP를 활용한 재정준칙도 유럽에서 상당히 효과를 본 제도라며, 다만 성공적인 정착을 위해선 예외조항을 명확하게 명문화하고 이를 어기지 않는 방향으로 나아가야 한다고 제언했다.
연수 경험기①
이민 2세대 성공 신화 신시내티 시장을 만나다
연수 기간 가장 기억에 남는 것 중 하나는 아프탑 퍼레벌(Aftab Pureval) 신시내티 시장을 만난 것이다. 올해 4월 학교 측의 주선으로 신시내티 시청을 현장 방문했는데, 시장이 직접 나와 우리 일행을 맞았고 질의에도 성실히 답변하는 등 열정적인 모습을 보였다.
1982년생인 퍼레벌 시장은 인도인 아버지와 티베트 난민 어머니를 둔 이민 2세대이다. 오하이오 주립대 출신인 그는 학창시절부터 정치인을 꿈꾸며 학생회장을 맡는 등 왕성한 외부 활동을 했고, 로스쿨에 진학해 변호사 자격증을 획득했다. 이후 워싱턴 D.C로 이주해 반독점 소송 분야 전문가로 활동했으며, 민주당과 인연이 닿아 정계에 입문했다. 버락 오바마 행정부 시절에는 미국 법무부 특별보좌관으로 재직했다. 2021년 지방선거에서 아시아계 미국인 최초로 신시내티 시장으로 당선됐다. 이민 2세대 출신으로 그야말로 성공 신화를 쓴 셈이다.
신시내티의 경우 아시아인 비율이 2%에 불과하다는 걸 감안하면 투표 결과는 상당히 의외였다. 능력을 갖췄다면 인종과 출신은 따지지 않는 미국 문화를 보여준 것으로 풀이된다.
미국의 지방자치제도는 크게 강시장(Strong Mayor)과 약시장(Weak Mayor)으로 나나뉜다. 강시장은 우리나라와 비슷하게 시장이 인사권, 예산권 등을 갖고 적극적으로 행정을 수행한다. 반면 약시장은 직접적인 권한은 별로 없으며 지방의회 소집권과 의장 역할 수행, 제한된 거부권 정도가 부여된다. 신시내티는 약시장 제도를 취한 곳으로, 실제 신시내티 시정을 수행하는 이는 일종의 전문경영인(CEO)라고 할 수 있는 시티 매니저(City manager)다.
퍼레벌 시장이 비록 약시장 제도의 시장이라지만, 주민들의 투표로 선출된 만큼 그의 생각과 의지가 시정에 반영되는 건 당연하다. 퍼레벌 시장은 신시내티 재정이 최근 많이 악화됐다고 걱정을 표하면서도 사회보장제도에 대한 지출은 늘리고 있다고 설명했다. 특히 노숙자(Homeless)에 대한 지원은 사회 약자인 그들뿐만 아니라 치안 등 지역사회 전체를 위한 일인만큼, 가장 신경쓰는 분야라고 했다.
대중교통 확충도 그가 부임 후 예산을 많이 투입하는 분야라고 한다. 미국의 대부분 도시가 그렇듯 신시내티도 버스 등 대중교통이 열악한데, 차 없이도 편리하게 생활할 수 있다는 인식을 시민들에게 심어주는 게 목표라고 했다. 보통의 시장은 대기업 유치 등 경제 활성화에 관심을 많이 갖지만, 이민 2세대 출신 시장은 사회 약자를 보듬는 것에 우선두는 시정을 추구하고 있었다.
연수 경험기②
미국 병원 이용기
연수 기간 동안 가장 힘들었던 기억을 회상하자면 필자, 또는 가족이 아파 병원을 찾은 일이다. 미국 병원비가 비싸고 의료시설 이용하기가 쉽지 않다는 이야기는 익히 들었지만 현지에서 직접 경험하니 예상보다 훨씬 심했다.
필자는 연수 첫 학기 가을 방학을 맞아 가족들과 캐나다 퀘벡주 여행을 했다. 여행 전부터 감기 기운이 있던 5살 딸이 점점 상태가 심해졌다. 밤마다 39도 가까운 고열이 났고, 목이 잠겨 말을 거의 하지 못할 정도였다. 약국에서 산 약으로 버텨보려 했지만 딸이 너무 힘들어해 비싼 비용을 내더라도 병원에 가기로 했다. 하지만 현지 의료보험이 없는 우리는 일반 개인병원은 예약 잡는 것 자체가 쉽지 않았다. 하는 수 없이 종합병원 응급실을 찾았다.
원무과에 가서 접수를 하고 현지 보험이 없는 외국인이라고 하니 일단 의사 진찰비부터 결제해야 한다고 했다. 청구 금액은 무려 1225 캐나다달러. 우리 돈으로 약 130만원 가량이다. 이 비용은 단순 진찰비이며 의사가 하는 처방에 따라 추가 비용이 나올 수 있다고 했다.
필자와 아내는 고민했지만 너무 아파하는 딸을 보고 일단 진료를 신청했다. 당시 시간이 오후 9시. 이 때부터 지옥이 시작됐다. 수많은 다른 환자들과 함께 대기실에서 기다리고 기다렸지만 우리의 이름은 불리지 않았다. 간호사가 잠깐 불러 열을 재는 등 아이 상태를 확인한 게 전부였다. 이렇게 무려 6시간을 기다려 새벽 3시가 돼도 우리 이름을 부르지 않자 원무과 직원에게 항의했다. 하지만 돌아온 답은 순번이 아직 되지 않았으니 기다려야 한다는 것. 종합병원 응급실은 당직 의사가 매우 부족해 대기 시간이 엄청난 데다 숨이 넘어가기 직전인 응급환자가 아니면 우선순위를 내주지 않았다. 기다리다 지친 딸이 구토를 했음에도 대기해야 하는 건 여전했다. 예상 대기시간을 물어보니 아직도 6시간 이상 더 기다려야 할 것 같다고 했다. 결국 필자는 진료를 포기하고 환불을 요청한 뒤 숙소로 돌아갔다. 간호사가 아이 상태를 체크한 비용 110 캐나다달러를 공제한 뒤 남은 금액을 돌려받을 수 있었다.
숙소로 돌아가 총영사관에 전화해 도움을 청했다. 영사관이 연결해준 퀘벡주 현지 교민과 통화할 수 있었는데, 이곳에선 주치의를 따로 두지 않으면 의사 만나는 게 쉽지 않다는 설명을 들었다. 교민이 소개해준 개인병원이 있었으나 역시 예약 잡기가 쉽지 않았고, 딸의 병을 약국 약으로만 다스려야 했다. 다행히 딸은 3~4일 가량 더 앓은 뒤 회복했다.
필자가 치통을 매우 심하게 앓아 치과를 간 적이 있다. 한국인 치과 의사를 찾아 진료받았는데, 신경치료가 불가피하다고 했다. 신경치료 한 번 받는 데 비용은 1231달러, 약 150만원 가까이 했다. 한국에선 의료보험 처리가 돼 10만원 내외로 받을 수 있지만, 역시 미국의 진료비는 어마어마했다. 캐나다 영사관 직원이 했던 말이 떠오른다, “여기가 선진국이라고 하지만 의료 서비스는 우리나라와 비교할 수 없을 정도로 떨어집니다. 저도 여러 나라에서 살아봤지만 의료만큼은 한국이 최고입니다.”